乡村振兴中国农村改革40年回顾与思考(转载)

  乡村振兴:中国农村改革40年回顾与思考
  宋洪远 乡村发现 前天
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  一、农村改革40年的历程和成就
  1.第一阶段:1978―1984,探索突破
  2.第二阶段:1984―1992,乡城互动
  3.第三阶段:1992―2002,全面推进
  4.第四阶段:2002―2012,城乡统筹
  5.第五阶段:2012年以来,全面深化
  (二)农村改革的重要进展
  (三)农村改革的主要成就
  (四)农村改革的基本经验
  我国始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事,坚持立足国内实现粮食基本自给、口粮绝对安全,不断加大国家对农业支持保护力度,深入实施科教兴农战略,加快现代农业建设,实现农业全面稳定发展和农产品有效供给,为推动经济发展、促进社会和谐、维护国家安全奠定了坚实基础。
  把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益始终作为我国农村一切工作的出发点与落脚点。坚持以人为本,尊重农民意愿,着力解决农民最关心、最现实和最直接的利益问题,实行村民自治,赋予农民更多财产权益,推进基本公共服务均等化,更好地保障和改善民生,促进社会公平正义,提高农民综合素质,促进农民全面发展,让农民也享受经济社会发展的成果,确保农村社会既充满活力又和谐有序。
  我国始终把改革创新作为农村发展的根本动力。坚持不懈地推进农村改革和制度创新,实行家庭承包经营制度,废除人民公社体制,调整不适应生产力发展要求的生产关系,从深度和广度上推进市场化改革,打破了制约生产力发展的桎梏。这个根本性改革,解放和发展了农村生产力,带来了农村经济和社会发展的历史性变化,农村已进入总体小康并向全面小康迈进的阶段。
  我国始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略,使农村改革和城市改革相互配合、协调发展。农业现代化建设与工业化、信息化和城镇化发展同步推进,建立健全以工促农、以城带乡的长效机制,把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,实现城乡区域协调发展,并使广大农民能够平等参与现代化进程,共享改革发展成果。
  我国始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。坚持一切从实际出发,坚持党在农村的基本政策,坚持党管农村工作、乡村社会管理、村民自治有机统一,加强农村基层组织和基层政权建设,完善党管农村工作体制机制和方式方法,推进社会治理领域制度创新,加快形成科学有效的社会治理体制,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主,形成了推进农村改革发展的合力。
  (一)深化农村改革的问题及挑战
  新一轮的农村改革,既要突破传统思想观念的束缚,又要破除利益固化的藩篱,这既会涉及既得利益者,又会涉及到工商业者等其他主体的利益,甚至关系到整个经济社会的稳定发展,稍有不慎,就可能带来出乎意料的隐患与风险。所以全面深化农村改革,是在两难甚至多难困境中权衡与选择,必须积极稳妥地推进。
  (二)全面深化农村改革的目标任务
  (三)全面深化农村改革的思路方法
  深化农村改革,不仅波及面广、政策性强,而且影响深远,有些地方甚至还极为复杂、艰巨与敏感,触及到深层次社会矛盾和利益关系的调整,所以需要摸着石头过河,在摸索、选择,甚至试错中前行。需要在明确底线的前提下,鼓励基层大胆探索创新,支持地方试行,尊重农民群众的实践创新。
  三、着力推进重点领域和关键环节
  土地是农业的基本生产资料,是农民的重要生活保障,也是保持农村社会和谐稳定的根本。土地制度是农村的基础制度,也是决定经济社会全局的基础性制度。土地制度改革的核心是稳定土地承包关系,引导土地有序流转,保障农民的土地财产权益。深化农村土地制度改革,对于发展规模经营、推进农业现代化,增加农民收入、缩小城乡差距,健全城乡发展一体化体制机制,形成新型的工农城乡关系,具有重要而深远的影响。深化农村土地制度改革,要按照产权明晰、用途管制、严格管理、节约集约的要求,实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,完善土地承包经营权流转市场,建立城乡统一的建设用地市场,依法保障农民土地承包经营权和农户宅基地用益物权。
  积极探索现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式。积极推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的完善,积极探索农村承包地确权的具体方式和方法,拓展农地确权成果应用范围和领域。建立健全农村土地承包经营权流转市场,增强土地承包经营权流转管理和服务。探索农村土地所有权、承包权、经营权分置并行的有效实现形式,落实所有权、稳定承包权、放活经营权。赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保的权能。积极探索承包土地经营权向金融机构抵押融资的途径和办法,建立配套的抵押资产处置机制。抓紧研究提出规范的实施办法。加紧探索农村土地承包经营权有偿退出机制,推动修订相关法律法规。
  在符合规划和用途管制的条件下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。建立农村集体经营性建设用地产权流转市场,完善土地二级市场;探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高农民的个人收益。
  保障农户宅基地用益物权,研究探索赋予农户宅基地收益权和转让权的实施办法;完善农村宅基地分配政策,研究探索宅基地有偿获得与使用的途径;加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查,开展农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。选择若干试点,研究提出具体试点方案,慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点,探索农民增加财产性收入的渠道。
  缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。修订有关法律法规,保障农民公平分享土地增值收益。改革对被征地农民的补偿办法,除补偿农民被征收的集体土地外,还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。各地还可以根据实际情况,积极探索创新,采取留地安置、补偿等多种方式,确保被征地农民长期受益。健全征地争议调处裁决机制,保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。
  构建新型农业经营体系的核心是坚持家庭经营的基础性地位,培育多元化的经营主体,发展多种形式的适度规模经营。近些年来,我国城乡社会生产力发展很快,客观上要求创新农业经营体系。工业化、城镇化的快速推进,带来了农村劳动力的大规模转移就业,引发了“谁来种地”“地怎么种”等新课题,对培育新型农业经营主体、发展适度规模经营提出了迫切要求;随着农业科技的进步和推广应用,农业生产机械化、农业服务社会化、农业经营信息化快速发展,又为创新农业生产经营方式和服务方式提供了基础和条件。适应上述要求和需要,一些地方也在通过培育专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体,积极发展多种形式规模经营,为构建新型农业经营体系提供了经验和借鉴。党的十八届三中全会《决定》明确提出,坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。
  从各地的探索实践看,发展农业规模经营,有承包农户之间“互换并地”的,有农户流转承包地的,有开展土地股份合作的,有社会化服务组织与农户联合的,还有工商企业租赁农户承包地的等多种形式。通过给予土地流转奖励补助等措施,鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权。完善县乡村“三级”服务和管理网络,加快健全土地经营权流转市场。探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度,降低和减少农户流转承包地的风险。探索土地集中型、服务带动型、空间集聚型多种适度规模经营发展路径。
  专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体,以市场化为导向、以专业化为手段、以规模化为基础、以集约化为标志,是建设现代农业、推进农业现代化的骨干力量。鼓励在公开市场上将土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体流转;促进农业新增补贴向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体倾斜;加大对新型农业经营主体领办人教育培训力度。明确专业大户和家庭农场法人地位;引导发展农民专业合作社联合社;鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业;鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业。在国家年度建设用地指标中单列一定比例,专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施;鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司,为新型农业经营主体提供贷款担保服务。落实和完善相关税收优惠政策,支持农民合作社发展农产品加工流通。
  坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向,积极推进构建经营性服务和公益性服务相结合、综合服务和专项服务相协调的新型农业社会化服务体系。强化农业公益性服务体系;培育农业经营性服务组织;加快供销合作社改革发展。采取财政扶持、税收优惠、信贷支持等措施,大力发展多元主体、多样形式、充分竞争的社会化服务。积极探索推行合作式、订单式、托管式等多种服务模式,扩大农业生产全程社会化服务试点范围。通过政府购买服务等方式,支持具有资质的经营性服务组织从事农业公益性服务。
  推进农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要内容,对于壮大农村集体经济、增加农民财产性收入、建立城乡要素平等交换关系、加强党在农村的执政基础,具有重要而深远的意义。农村市场经济体制的发展,不仅丰富了农村市场的交易行为,形成了更为复杂的成员身份及利益关系,也提出了建立明晰产权制度的要求。现阶段我国农村集体产权制度改革取得了一定的进展,但由于现行法律、政策等制度性约束,各地在推进改革过程中都遇到一些亟待解决的关键问题。2016年中共中央国务院下发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出,通过改革,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份,明晰集体所有产权关系,发展新型集体经济;管好用好集体资产,建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,促进集体资产保值增值;落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。
  按照中国现行法律,村集体所有的土地是由村集体成员共同拥有而非由村集体管理组织实体拥有。对于集体经济组织成员身份界定,应在坚持尊重历史、权利义务对等、程序公开、标准一致的基础上,统筹考虑农村土地承包关系、户籍关系、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件,由集体经济组织全体成员民主决定。改革试点中,要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法,建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。同时,还应妥善处理外嫁女、义务兵、迁入户等特殊群体的成员身份界定问题,防止多数人侵犯少数人权益。
  尽快研究出台《农村新型集体经济组织股权管理办法》,对股权结构、人员界定、增资扩股、新增资产股份量化等问题进行明确规定。通过股权管理壮大集体经济,增强集体经济的发展活力、竞争能力以及对成员的服务能力。尽快研究出台《农村新型集体经济组织收入分配管理办法》,规范改制后的集体经济组织收入分配,逐步缩小集体福利分配的范围。在将集体财产权转变为共同持有股份时,应把集体组织共同持有的股份分配给集体成员持有。对实行股份合作制进行集体产权制度改革的,应返还或减免对股份分红征收的税收,以减轻农民负担。现阶段,个人股仍然是集体资产股权设置的主要形式;而是否设置集体股,归根结底要尊重农民的选择,应通过公开程序由集体经济组织自主决定。但当一些农村完成“村转居”,集体经济组织的社会性负担逐步剥离后,应当取消集体股以达到产权的彻底清晰。
  科学合理的法人治理结构,是实行民主决策、民主管理、民主监督的有效保障。应尽快研究制定《农村新型集体经济组织章程》,建立包含股东大会、理事会、监事会的“三会”治理结构,以及包含法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权的“四权”制衡机制。推进农村集体产权制度改革,依照现行法律的规定,规范利润分配行为。应当改善法人治理结构的外部体制环境,厘清村委会、村党支部与新型集体经济组织之间的关系,使农民群众真正成为集体经济的决策主体、投资主体及受益主体,成为集体经济组织名副其实的法律主体。
  农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源,集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目。在符合规划前提下,探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等,以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等,通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。鼓励地方依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台,建立符合农村实际需要的产权流转交易市场。
  进入二十一世纪以来,我国启动了以加紧建立适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系为基本目标的新一轮农村金融改革。经过多年的实践探索,我国农村金融服务体系的框架已经基本形成。当前的主要问题是一些改革政策措施没有落实到位,主要表现在:金融机构的责任和分工仍不明晰,政策性金融缺失问题依然存在;农村民间金融缺乏规范,新型农村金融机构发育迟缓;创新农村信贷担保抵押方式进展缓慢,满足农民贷款需求与化解金融组织风险的矛盾依然突出。深化改革的主要任务是:强化金融机构支持“三农”义务和责任,创新农村金融服务方式,加快发展新型农村金融组织,大力发展农业和农村保险。
  强化商业金融对“三农”和县域小微企业的服务能力,扩大县域分支机构业务授权,不断提高存贷比和涉农贷款比例,将涉农信贷投放情况纳入信贷政策导向效果评估和综合考评体系。
  2.发展新型农村合作金融组织
  3.创新农村信贷担保抵押方式
  4.加大农业和农村保险支持力度
  (五)完善农产品价格形成机制
  1.探索建立农产品目标价格制度
  2.开展农产品目标价格制度试点
  3.开展试点要注意把握的几个问题
  (六)构建开放型农业经济新机制
  1.加强开放型农业经济顶层设计和战略谋划
  2.积极推进农业产业安全战略
  3.增强企业对外农业投资竞争力
  (七)建立农业可持续发展长效机制
  1.健全管理体制和保护制度
  2.创新技术体系和服务方式
  3.加强规划引导和政策支持
  (八)健全城乡发展一体化体制机制
  1.推进城乡要素平等交换
  2.推进城乡资源均衡配置
  3.推进农村转移人口市民化
  作者系农业农村部农村经济研究中心主任

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